随着《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的颁布,未来中国城镇化发展道路正越来越清晰。集“边疆、民族、山区、贫困”为一体的云南,正在努力探索以人为本、产城融合、绿色发展、形态多元的特色城镇化发展道路。

云南省16州市15个有撤县设市(区)意向

  近日,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)。规划提出新型城镇化将主攻中小城市,未来将完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

  云南各州市为推进城镇化,早在多年前就相继提出撤县设市、撤县设区的诉求,部分县已将方案报至国务院。据统计,目前云南16个州市中已有15个州市的31个县提出撤县设市、撤县设区的意向。

  州市进展

  昆明:今年要推动三城区划调整

  在《昆明城市总体规划修编(2008-2020)》中,昆明详细提出了对安宁、宜良、嵩明和富民四个辅城的“一主四辅”发展规划要求。2012年5月,昆明副市长李喜在全市推进“三农”工作电视电话会议中指出,迅速启动晋宁、宜良、石林、嵩明、富民等新一轮“撤县设区”、“撤县设市”区划调整工作。今年1月3日召开的昆明市委十届四次全体(扩大)会议提出,2014年要“推进晋宁撤县设区和嵩明、宜良撤县设市工作”。

  晋宁:已就调整可行性召开听证会

  宜良:几年前已完成城区扩城工作

  石林:自称已具备撤县设市标准条件

  嵩明:专家组认为完全符合调整要求

  玉溪:3县撤县设区 江川县已先行

  大理:祥云县已启动申报撤县设市

  曲靖:今年将争取罗平撤县设市

  保山:腾冲提撤县设市已有三年

  红河文山:四县将逐步实施撤县设市

  怒江:泸水撤县设市已呈报国务院

  丽江:华坪自称具备7个撤县设区条件

  楚雄:提出加快禄丰撤县设市已多年

  昭通:水富正进行城市总规划修编工作

  德宏:民政厅同意将盈江申报为县级市

试解云南新型城镇化七大难题

  地处我国西部边疆地区的云南,山多平地少,受地理条件的限制,城镇化发展不均衡。近年来,云南的城镇化取得了一定的成绩,但也凸显出城镇化水平滞后于工业化、基础设施落后等七大难题。如何破解这些难题?专家认为,城镇化要注重质量,以城镇群带动产业发展、完善城乡的基础公共设施、推进农村现代化建设等措施破解当下云南城镇化发展的难题。

  难题1 城镇化水平低于全国

  对策:和全国差距在收窄但要注重质量

  十多年来,云南的城镇化水平明显滞后于全国,城镇化率差距达十多个百分点。

  “总体上云南省和全国城镇化发展水平差距稳步收窄。”云南省设计院城市规划师、产业规划室主任郭凯峰认为,2013年国务院总理李克强提出“今后较长一段时期内,国家将更多地在新型城镇化建设质量上予以更多关注和政策引导”,更多的是要注重城镇化的质量,而不是数字。

  他建议,云南在充分认识差距的情况下,要着力做好眼前的事,如果通过城镇发展资源进一步集聚、交通基础设施进一步优化、社会公共服务水平进一步提高,来稳步推进全省新型城镇化规划、建设、管理和改革创新工作,云南城镇化质量将有显著提升,自然也会客观地反映在城镇化水平上。

  难题2 城镇化滞后于工业化

  对策:培育支柱产业各城市群定位各异

  城镇化水平低、工业化水平差直接影响着云南城镇化的发展质量,同时也导致农村人口难以融入大城市,城镇化进程缺乏足够支撑动力。

  郭凯峰认为,云南在城镇化与工业化协调发展过程中应该努力培育城镇支柱产业,增强城镇与产业发展后劲,要特别重视产业园区建设。从城镇群来看,尤其应该发挥城镇群的作用。

  郭凯峰预计,在今后一段时期内,随着国家和全省积极推进新型城镇化建设,在区域宏观层面将有更多的资金投入、技术发展、基础设施建设、政策创新等积极因素影响,云南工业化进程将得到快速而稳步的发展,必将给全省城镇化进程提供强大的动力支撑。

  难题3 城镇化发展不平衡

  对策:根据不同类型城镇进行分类指导

  郭凯峰指出,全省城镇化在省域东部和省域西部之间的差异较为显著。我省东部地区主要是以工业型为特征的城镇类型,而西部地区则是以旅游型和农业型为特征的城镇类型。

  他认为,云南目前的城镇分布和城镇化水平的地域差异是在深刻的自然基础和深远的历史背景下形成的。全省自然条件和开发条件的宏观差异客观存在,短期内不会有很大改变,全省总人口和城镇人口分布的大格局也不可能在短期内改变。因此,在全面把握全省新型城镇化进程中地区差异的前提下,云南要从省情出发,对全省发展中表现出的农业型、工业型、旅游型城镇提出差异化的分类指导要求。

  难题4 基础设施落后

  对策:根据人口密度完善公共服务设施

  针对我省乡镇基础设施普遍薄弱的现状,郭凯峰表示,要坚持全面完善和优化城乡交通、供水、排水、能源、邮政与信息、环卫等基础设施建设体系,将城市和区域内的基础设施建设纳入完整网络系统予以分析、研究、规划、建设和管理。人口密度较低的地区遵循生态化原则,以满足基础设施使用者的基本需求为目的,并结合重要的景点和交通站点等人流集散地设置服务设施;人口密度较高的地区遵循便利性和人性化原则配套公共服务设施,尽可能满足城乡居民的多种需求。

  基于我省山坝格局的基本省情,他还提出,区域性基础设施建设必须加强规划引导和分期建设的统筹,依托坝区、山脉和江河等生态骨架和生态敏感区,科学指导区域性基础设施的规划布局和建设管理,通过划定控制区和缓冲区,形成绿色基础设施“廊道”尤为重要。

  难题5 社保制度不完善

  对策:制定落户细则 保障农民工待遇

  目前农业人口成为城镇人口后,在就业、医疗、教育、保障等多方面都很难享受到同样的待遇。郭凯峰认为,云南应该制定各地区城镇落户规定和细则,落户和未落户的农业转移人口及其家属与城镇居民享有常住居民待遇,农民工将依法纳入城镇职工基本医疗保险。落户的农民工将完全纳入城镇住房保障体系,未落户的农民工将享有廉租房、公租房、租赁补贴、企业集体宿舍等多种改善居住条件的政策。

  他指出,国家层面已经设计了一条使农业转移人口具备自主选择权的“市民化”发展路径,从怎么进、怎么做、怎么选、怎么融等方面全面回答了进城务工人员的发展诉求,让外来务工人员在城市生活工作更安心、更舒心。

  难题6 重工业轻农业

  对策:推进农村现代化建设 增强农村活力

  目前全省农村经济发展水平落后,城乡居民收入差距仍呈扩大趋势。郭凯峰分析,要改善农业落后的情况,就要推进农村现代化建设,关键在于通过完善基础设施、改善环境和提高农民整体素质来增强农村自我发展活力。

  此外,还要以试点工作为契机,努力打造具有云南特色的新型城镇化建设示范区,积极探索城乡基本公共服务优质资源互动共享机制,提高农村基本公共服务质量,高效推进城乡统筹发展能力和水平。

  郭凯峰还强调,在城乡规划建设中要注重保护和弘扬传统优秀文化,保留村庄原始风貌,确定历史文化名村、传统村落的保护措施。

  难题7 融资难财政弱

  对策:提高资金使用效率 构建多方融资渠道

  融资难是长期制约我省“四化”协同和城镇化进程的重要因素,虽然今年云南经济实现平稳较快发展,但地方财力仍相对较弱。

  郭凯峰认为,云南在今后一段时期的新型城镇化建设中,不仅需要政府开源节流、合理提高财政资金使用效率,同时更需要持续激发市场的活力和融资能力。加快完善政府投融资体制,合理提高政府财政资金使用效率,着力构建多方融资渠道,创新城镇化建设运营模式,鼓励和支持社会力量参与城镇化建设,多渠道筹措城镇建设资金,使城镇化建设成为推动发展的增长点。

云南如何做到特色城镇化?

  云南省长李纪恒在今年的省政府工作报告中就已指出,要努力探索一条以人为本、产城融合、绿色发展、形态多元的特色城镇化发展道路。目前,我省的新型城镇化规划仍在制定中。人们普遍关心的是,云南要如何做到特色城镇化?云南如何避免城镇化中普遍突出的问题?云南省设计院城市规划师、产业规划室主任郭凯峰称,在进城务工人员的落户政策、住房保障以及城市建设中的用地、文化保护等方面,云南都还有可提升的空间。

  关键词 落户

  政策:放宽大中城市落户条件

  根据规划,要逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇,不仅要放开小城镇落户限制,也要放宽大中城市落户条件。并提出“实施差别化落户政策”,以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制,合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制,合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

  规划中指出,农村劳动力在城乡间流动就业是长期现象,按照保障基本、循序渐进的原则,积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变,逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。

  解读:自主选择落户符合云南省情

  农业转移人口落户城镇这一重大政策在云南的科学推进为全省进城务工人员带来了稳定性的保障预期。

  目前,以昆明市为代表的大城市承载的外来人口最多。昆明市主城区常住人口约360万、户籍人口约240万,外来人口达到120万左右,其中绝大部分是农业进城务工人员。《规划》的出台预示着昆明将合理确定城区落户条件,全省其他城市也将逐步有序放开和合理放开落户限制。我省农业转移人口的市民化进程将得到更多的政策保障,圆一个城市梦想不再遥远。

  农业转移人口可自主选择是否落户,很人性化。云南是一个多民族省份,许多进城务工人员基于传统文化和生活习俗仍然愿意保留农村户籍,规划充分彰显“以人为核心”的发展理念,尊重这一群体的客观实际要求,尊重他们的自主选择权,在制度设计上为他们在进城务工期间逐步享有城镇基本公共服务创造了条件。

  关键词 住房

  政策:将落户农民纳入城镇住房保障体系

  规划提出“采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件,农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房,农民工数量较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系”。

  解读:提供住房保障有四个解决方向

  这意味着云南在开展的新型城镇化建设中,要将已经落户的农民与城镇居民一视同仁,避免“集中营式”的新“城中村”泛滥。要全面推进改善农民工居住条件,同时积极打造“城镇常住人口保障性住房”的升级版。进城务工人员住房保障基本有四个解决方向,一是农民工由廉租房、公租房解决居住问题或政府给予补贴自行租赁;二是农民落户进城,由城镇住房保障体系予以解决;三是企业帮助农民工解决居住问题;四是有能力的群体自行购买商品房,当然这一群体的比例不会太高。

  关键词 文化保护

  政策:加强民族风情小镇文化资源挖掘

  《规划》明确指出,要“加强历史文化名城名镇、历史文化街区、民族风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护,传承和弘扬优秀传统文化,推动地方特色文化发展,保存城市文化记忆”,并“保持乡村风貌、民族文化和地域文化特色,保护有历史、艺术、科学价值的传统村落、少数民族特色村寨和民居”。

  解读:须努力实现文化保护与开发相得益彰

  目前,我省共有国家级、省级历史文化名城(镇、村、街区)78个,其中国家级历史文化名城6座、国家级历史文化名镇(村)16个。随着云南新型城镇化建设的不断推进,保护和尊重历史文化遗产日益成为新型城镇化进程中不可或缺的文化基因和独特名片,也成为云南民族文化强省建设的有效助推器。必须努力实现历史文化遗产保护与城市开发建设的相得益彰,如昆明要挖掘其历史文化价值,划定文化街区,保护其历史风貌。

  关键词 用地

  政策:严控人均城市建设用地面积

  近几年来,在全国城镇化推进的过程中,出现了大量土地城镇化快于人口城镇化,建设用地粗放低效的问题。城镇空间分布和规模结构不合理,与资源环境承载能力不匹配。各地的“睡城”、“鬼城”不断涌现,因此如何避免再走这样的弯路,也是当前城镇化急需解决的问题之一。

  规划提出“人均城市建设用地严格控制在100平方米以内,建成区人口密度逐步提高”。还提出了“严格新城新区设立条件,防止城市边界无序蔓延”的发展目标。

  解读:严控用地指标还需多部门加强协调

  对于云南而言,在今后的城市建设过程中,如何有效地严格控制人均城市建设用地指标,需要国土、住建、规划、发改、统计、工信等部门加强协调与配合,在科学统计与测算城市常住人口的基础上,依据现状用地规模指标和各类项目用地申报情况,合理研判和确定新增城市建设用地指标规模,通过纳入城市总体规划统一布局和统筹协调,在逐步提高建成区人口密度的基础上确保在2020年前实现国家提出的“人均城市建设用地严格控制在100平方米以内”目标。

  去年通过研究发现,云南在省域层面,近10年来土地城镇化远高于人口城镇化。比如昆明的呈贡新区,是否可以出台相对合理的落户条件,引导当地农民就地城镇化?引导农业转移人口,强化在呈贡落户的预期信心,实现产城融合和农民市民化协同发展?因此,下一阶段,特别是新城新区要进一步促进人口集中,提高土地利用率和城市人口密度,要着力提高城镇的产业集聚和人口承载能力,通过推进城市公共服务均等化和产业布局合理化,实行向新城、新区、中小城市、小城镇倾斜的户籍、产业、用地和财税政策。

  关键词 滇中城市群

  政策:城镇化战略格局涵盖滇中城市群

  《规划》清晰构建了以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分,大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局,其中涵盖了滇中城市群。

  滇中城市群是云南城市化水平最高、城市体系最完善的区域,发展已相对成熟,区域产业基础好,开发密度较高,其城市体系构成了省域经济吸引和辐射源,是促进云南区域经济增长的推动力。

  解读:滇中城市群须消除地域合作障碍

  滇中城市群是由四州(市)39个县级以上城市单元构成,其中包括1个核心城市昆明,3个次级中心城市曲靖麒麟区、玉溪红塔区、楚雄市,2个三级中心城市安宁市和宣威市以及33个一般县级城市。

  云南只有坚持滇中城市群整体发展,才能更为有效地参与国内外竞争。今后一段时期,滇中城市群必须充分发挥在“一带一路”和云南桥头堡建设中的积极作用,因此要以《滇中城市群规划》为统领,着力提高滇中城市群的规划建设管理水平,以整合区域资源、构建一体化的城镇群空间、消除地域合作障碍、搭建区域合作平台、实现区域整体协调发展为规划建设的重要依据和措施。

  其次,需要建立健全滇中城市群建设协调的专门机构。要持续强化滇中城市群城镇基础设施建设。要积极优化发展特大城市,进一步优化昆明作为区域的政治、经济、科技、教育、文化等的核心作用,促进城镇化进程与质量稳步提升。优先发展曲靖大城市,带动周边中小城市协调发展。积极发展玉溪、楚雄等中等城市,发挥承接大城市与辐射小城市的职能,发挥中等城市地区增长极的作用,辐射带动小城市和小城镇发展。

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